Berichtsvorlage - M/17/4152-01

Sachdarstellung

Die Stadt Oberhausen ist Teil der Arbeitsgemeinschaft „Städteregion Ruhr 2030“ (AG 2030) und über diese, aus einem Forschungsvorhaben der Raumordnung hervorgegangenen Partnerschaft, eine der Kommunen, die zusammen den regionalen Flächennutzungsplan (RFNP) für die Planungsgemeinschaft „Städteregion Ruhr“ aufgestellt haben. Der RFNP der Städte Bochum, Essen, Gelsenkirchen, Herne, Mülheim an der Ruhr und Oberhausen stellt einen Sonderfall im deutschen Planungsrecht dar. Derzeit besteht neben dem RFNP der Städteregion Ruhr nur ein weiterer regionaler Flächennutzungsplan für den Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main. Mit Rechtskraft des sich in Aufstellung befindlichen Regionalplan Ruhr wird der regionalplanerischer Teil des RFNP entfallen und als gemeinschaftlicher Flächennutzungsplan (GFNP) weitergeführt. Mit dieser Berichtsvorlage werden der Unterschied des RFNP und des GFNP im System der räumlichen Planung in der Bundesrepublik Deutschland und die voraussichtlichen Auswirkungen der Umstellung für die Stadt Oberhausen beschrieben.

Das System der räumlichen Planung

Das System der räumlichen Planung in der Bundesrepublik Deutschland (BRD) sieht verschiedene, ineinander übergreifende Ebenen auf Bundes-, Landes-, Regional- und Kommunalebene vor. An oberster Stelle stehen auf Ebene des Bundes die Bundesraumordnungspläne und die Bundesfachplanung. Derzeit sind für das Gebiet der Bundesrepublik zwei Bundesraumordnungspläne wirksam. Der Raumordnungsplan für die ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ) legt fest, wo welche Nutzungen in der Nord- und Ostsee stattfinden sollen. Der Länderübergreifende Raumordnungsplan für den Hochwasserschutz (BRPH) regelt den über Landesgrenzen übergreifenden Umgang mit Hochwasserrisiken und entsprechende Schutzmaßnahmen. Bundesraumordnungspläne werden auf Grundlage des § 17 des Raumordnungsgesetzes (ROG) erlassen. Neben den Bundesraumordnungsplänen bestehen verschiedene Bundesfachplanungen beispielsweise zum Erhalt und Ausbau des Bundesfernstraßennetzes, des Schienennetzes und für die Verteilung von Energie. Bundesraumordnungspläne und Bundesfachplanung ist durch die nachfolgenden Planebenen zu beachten und inhaltlich zu übernehmen.

Auf Ebene der Bundesländer wird für das Gesamtgebiet des jeweiligen Bundeslandes die zukünftige Entwicklung gesteuert. In Nordrhein-Westfalen erfolgt dies über den Landesentwicklungsplan NRW (LEP NRW).  Aus der Einleitung des LEP NRW ergibt sich die Zielsetzung: „Nach § 1 Raumordnungsgesetz muss der Landesentwicklungsplan NRW das Landesgebiet
Nordrhein-Westfalen als zusammenfassender, überörtlicher und fachübergreifender Raum-
ordnungsplan entwickeln, ordnen und sichern. Dabei sind unterschiedliche Anforderungen
an den Raum aufeinander abzustimmen und auftretende Konflikte auszugleichen. Es ist
Vorsorge für die verschiedenen Nutzungen und Funktionen des Raumes zu treffen.
Die Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Landesgebietes soll sich in die Gegebenheiten und Erfordernisse des Gesamtraumes der Bundesrepublik Deutschland einfügen und
die Gegebenheiten und Erfordernisse der regionalen und kommunalen Planungsgebiete in
Nordrhein-Westfalen berücksichtigen (Gegenstromprinzip).“

Unter dem Begriff des Gegenstromprinzips ist zu verstehen, dass eine zwischen den verschiedenen Planebenen wechselseitige Beeinflussung vorgesehen ist. Die Vorgaben der übergeordneten Planebenen, beispielsweise durch Zielvorstellungen, sind durch die jeweils untergeordneten Ebenen zu übernehmen und zu konkretisieren, gleichzeitig müssen die Inhalte der unteren Ebenen bei der Aufstellung von Plänen und Programmen auf übergeordneter Ebene berücksichtigt werden. Das Gegenstromprinzip ist in § 1 Abs. 3 ROG für das gesamte Gebiet der BRD verbindlich geregelt: „Die Entwicklung, Ordnung und Sicherung der Teilräume soll sich in die Gegebenheiten und Erfordernisse des Gesamtraums einfügen; die Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Gesamtraums soll die Gegebenheiten und Erfordernisse seiner Teilräume berücksichtigen“.

Unterhalb des LEP NRW sollen die Regionalpläne die Inhalte des LEP NRW für das jeweilige Gebiet der Bezirksregierungen und des Regionalverbandes Ruhr (RVR) konkretisieren. Auf dieser Planebene erfolgen flächendeckende Festlegungen für das Gebiet, aus denen sich beispielweise die vorgesehene Entwicklung des Siedlungsbereiches, die Flächen für Natur- und Landschaftsschutz und die überörtlichen Verkehrswege ablesen lassen. Neben den zeichnerischen Festlegungen enthalten der LEP NRW und die Regionalpläne Ziele und Grundsätze in textlicher Form. Die Aufstellung von Landesentwicklungsplan und Regionalplänen erfolgt auf Grundlage des Landesplanungsgesetzes des Landes NRW (LPlG NRW).

Ziele der Raumordnung im LEP NRW und den Regionalplänen sind verbindliche Vorgaben zur Entwicklung und Sicherung des Raumes. Diese Ziele gelten als endabgewogen, sind also strikt zu beachten. Die Ziele der Raumordnung stehen einer Abwägung nicht zur Verfügung und schlagen damit bis auf die Ebene der kommunalen Planung durch. Ziele der Raumordnung sind in Regionalplänen beispielsweise die Festlegung von allgemeinen Siedlungsbereichen (ASB), die damit einer anderen Nutzung nur sehr begrenzt zur Verfügung stehen, oder der Schutz von Naturbereichen, die damit für eine Siedlungsentwicklung nicht in Anspruch genommen werden können.

Grundsätze der Raumordnung treffen Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes als Vorgabe für die nachfolgenden Abwägungs- und Ermessensentscheidungen. Die Grundsätze der Raumordnung sind damit der Abwägung offen und können bei entsprechendem Gewicht anderer öffentlicher und privater Belange auch überwunden werden. Die Grundsätze der Raumordnung sind daher durch die nachfolgenden Planebenen lediglich zu berücksichtigen.

Auf kommunaler Ebene steht unter den Regionalplänen die Bauleitplanung auf Grundlage des Baugesetzbuches (BauGB). Hier ist nach § 1 Abs. 2 BauGB mit dem Flächennutzungsplan als vorbereitendem und dem Bebauungsplan als verbindlichen Bauleitplan ein zweistufiger Aufbau vorgesehen. Der Flächennutzungsplan soll für das gesamte Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darstellen. Aus dem Flächennutzungsplan ergeben sich direkt keine Baurechte, der Flächennutzungsplan ist, mit wenigen Ausnahmen, nur behördenverbindlich. Der Bebauungsplan als unterste Ebene der staatlichen Planung setzt bezogen auf die tatsächlichen Flurstücke die zulässige Art der Nutzung und deren Umfang fest. Der Bebauungsplan schafft damit Baurecht und dient als Beurteilungsgrundlage von Baugesuchen.

Bebauungspläne sind nach § 8 Abs. 2 BauGB aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln. Bebauungspläne können somit nur Festsetzungen treffen, die mit den Inhalten des Flächennutzungsplans übereinstimmen oder bedürfen einer Änderung des Flächennutzungsplans. Die Bauleitpläne insgesamt sind nach § 1 Abs. 4 BauGB an die Ziele der Raumordnung, die Regionalpläne nach § 18 Abs. 1 LPlG NRW an geänderte und neue Ziele der Raumordnung im LEP NRW anzupassen. Gleichzeitig sind nach § 9 Abs. 1 ROG die in ihren Belangen bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen berührten öffentlichen Stellen zu beteiligen und deren beabsichtigten und bereits eingeleiteten Planungen zu berücksichtigen. Das Gegenstromprinzip ist damit auch in den jeweiligen gesetzlichen Vorschriften hinterlegt.

Besonderheit des RFNP

Im System der räumlichen Planung stellt der regionale Flächennutzungsplan eine Verbindung zweier Planebenen dar. Der RFNP enthält sowohl zeichnerische und textliche Festlegungen zu Zielen und Grundsätzen der Raumordnung nach ROG, als auch Darstellungen zu der beabsichtigten Nutzung der Fläche in Grundzügen nach BauGB. Der RFNP ist damit gleichzeitig Regionalplan auf Ebene der Raumordnung, als auch vorbereitender Bauleitplan auf Ebene der kommunalen Planung. Damit kann der Teil des Flächennutzungsplans grundsätzlich als an den Regionalplan angepasst betrachtet werden, Änderungen des Planes aufgrund neuer Entwicklungen in den Kommunen betreffen beide Planebenen. Die bei der Änderung des Flächennutzungsplans notwendige Zielabfrage beim Träger der Regionalplanung nach § 34 LPlG NRW entfällt und wird durch eine Beratung innerhalb der Gremien der Plangemeinschaft ersetzt. Gleichzeitig ist eine Wahrung der kommunalen Interessen durch die entsprechende Beratung sichergestellt, der Teil der Flächennutzungsplanung gilt nach § 2 Abs. 2 BauGB innerhalb der Plangemeinschaft als aufeinander abgestimmt. Durch die Verbindung der beiden Planebenen ist eine höhere Verfahrensfreiheit und damit ein flexiblerer Umgang mit sich verändernden Entwicklungen in den beteiligten Gemeinden gegeben, gleichzeitig ist damit auch eine höhere Verantwortung in Bezug auf die Entwicklung der Region und ein erhöhter Bedarf der Selbstverwaltung verbunden.

Aktuelle Situation

Das Gemeindegebiet der am RFNP beteiligten Kommunen wurde regionalplanerisch aus den Regionalplänen der Bezirksregierungen Düsseldorf, Münster und Arnsberg herausgenommen, bis zur Rechtskraft des RFNP galten für die Kommunen die Festlegungen der jeweiligen Regionalpläne der Bezirksregierungen. Mit Datum vom 21.10.2009 wurde der RVR als Träger der Regionalplanung für die Städte des Ruhrgebietes und den Kreis Wesel bestimmt und übernimmt damit die Aufgabe der Regionalplanung auch für die Gemeinden des RFNP. Derzeit befindet sich hier der Regionalplan Ruhr in Aufstellung. Der Feststellungsbeschluss wird voraussichtlich in einer am 10.11.2023 stattfindenden Sondersitzung der Verbandsversammlung als Trägerin der Regionalplanung getroffen, die Bekanntmachung im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes Nordrhein-Westfalen ist noch für dieses Jahr vorgesehen.

Mit Rechtskraft des Regionalplans Ruhr wird der regionalplanerische Teil des regionalen Flächennutzungsplans entfallen. Der RFNP wird damit auch seine Sonderstellung als Verbindung der regionalen mit der kommunalen Planebene verlieren. Durch übereinstimmenden Beschluss in den Räten der beteiligten Kommunen im Zeitraum Juni/Juli 2013 wird nach Entfall der Ebene der Regionalplanung die bauleitplanerische Ebene des RFNP als gemeinsamer Flächennutzungsplan nach § 204 BauGB weitergeführt. Für die Überleitung des RFNP in den GFNP ist keine gesonderte Beschlussfassung notwendig, die Überleitung erfolgt damit durch die Rechtskraft des Regionalplan Ruhr.

Gemeinsamer Flächennutzungsplan (GFNP)

Der GFNP der Städte Bochum, Essen, Gelsenkirchen, Herne, Mülheim an der Ruhr und Oberhausen erfüllt die Anforderungen an die Flächennutzungsplanung nach § 5 BauGB und stellt die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung der beteiligten Kommunen ergebene Art der Bodennutzung in den Grundzügen dar. Für die Stadt Oberhausen bedeutet dies, dass auch weiterhin die Bebauungspläne aus dem GFNP abzuleiten oder zur Verwirklichung der verbindlichen Bauleitplanung entsprechende Änderungsverfahren des GFNP durchzuführen sind. Die dazu notwendigen Verfahrensschritte bleiben im Vergleich zum RFNP unverändert, die vorhandenen Gremien des RFNP, der verfahrensbegleitende Ausschuss (vbA), der Lenkungskreis, die Amtsleiter*innenrunde und die Projektgruppen RFNP und RFNP Umwelt werden weitergeführt. Dies bedeutet auch weiterhin eine frühzeitige Abstimmung der beteiligten Kommunen in Bezug auf die angestrebten Planinhalte untereinander und eine gleichlautende Beschlussfassung der politischen Gremien in den beteiligten Plangemeinden. Eine Änderung, Aufhebung oder Neuaufstellung des GFNP kann nur gemeinsam durch die beteiligten Kommunen erfolgen. Politische Beschlüsse müssen gleichlautend erfolgen, zuständig für den abschließenden Beschluss von Änderungsverfahren sind nach § 41 Abs. 1 GO NRW die Räte der beteiligten Städte.

Gremien und Organe des GFNP

Verfahrensbegleitender Ausschuss - Der verfahrensbegleitende Ausschuss (vbA) setzt sich aus jeweils fünf politischen Vertretern der beteiligten Kommunen zusammen. Der vbA ist für die stadtübergreifende und regionalpolitische Begleitung der Planverfahren in Bezug auf den GFNP zuständig. Er ist damit die Schnittstelle zu den kommunalen Gremien und unterbreitet den entsprechenden Gremien in den sechs beteiligten Städten Beschlussempfehlungen. Der vbA unterstützt damit die Entscheidungsfindung, vermittelt zwischen den Städten und nimmt entsprechende Moderations- und Koordinierungsaufgaben war. Der vbA tagt in der Regel dreimal jährlich.

Lenkungskreis – Der Lenkungskreis zum GFNP wird durch die für die Stadtplanung zuständigen Beigeordneten und Dezernent*innen der beteiligten Kommunen gebildet. Der Lenkungskreis entscheidet abschließend über fachliche Fragestellungen und bildet die Schnittstelle zu den Hauptverwaltungsbeamt*innen und den politischen Gremien. Der Lenkungskreis kommt regelmäßig im Rahmen des Lenkungskreises der Städteregion Ruhr 2030 zusammen.

Amtsleiterrunde – Die Amtsleiterrunde wird durch die Leitungen der fachlich für die Flächennutzungsplanung zuständigen Fachdienststellen und i.d.R. einem zur Seite gestellten Mitglied der Projektgruppe GFNP der jeweiligen Städte gebildet. Die Amtsleiterrunde dient zur Abstimmung grundlegender Organisations- und Verfahrensfragen und zur Abstimmung von zu regelnden Sachverhalten, über die in der Projektgruppe keine Einigung erzielt werden konnte. Die Amtsleiterrunde wird nach Bedarf einberufen.

Projektgruppe GFNP – Die Projektgruppe GFNP wird fachlich durch die zuständigen Mitarbeiter*innen der beteiligten Kommunen besetzt. Die PG GFNP ist das zentrale Abstimmungsorgan zum GFNP auf der Arbeitsebene. Hier werden die abzustimmenden Themen zuerst besprochen und im Verfahren begleitet. Die PG GFNP tagt regelmäßig, derzeit alle drei Wochen, und stellt somit eine regelmäßige Abstimmung und Kontinuität in der Fortführung und Anwendung des GFNP sicher.

Projektgruppe GFNP Umwelt – Die Projektgruppe GFNP Umwelt ist zuständig für Fragestellungen zur Umweltprüfung und wird durch die fachlich zuständigen Mitarbeiter*innen der Kommunen gebildet. Die PG GFNP Umwelt wird durch eine aus ihrem Kreis bestimmte Person in der PG GFNP vertreten.

Geschäftsstelle GFNP – Die Geschäftsstelle GFNP ist bei der Stadt Essen angerichtet und dient zur Administration des GFNP. Sie ist gleichzeitig als Geschäftsstelle des vbA für die Vor- und Nachbereitung und die Durchführung der Sitzungen des vbA zuständig. Die Geschäftsstelle Koordiniert die Verfahrensabläufe und die Terminplanung und bündelt als Anlaufstelle für Anfragen und Beteiligungen und als Adresse nach Außen die Kontakte.

Ablauf des Verfahrens zur Änderung des GFNP

Das Verfahren zur Änderung des GFNP entspricht weitestgehend dem bisher bekannten Verfahren zur Änderung des RFNP. In der Regel erfolgt ein Änderungsbedarf auf Grund einer räumlichen Planung, insbesondere der beabsichtigten Aufstellung eines Bebauungsplans, der nicht aus dem GFNP entwickelt ist, oder ein Verfahren nach § 13a BauGB, dass ein eine Berichtigung des GFNP erforderlich machen würde. Das Änderungsverfahren selber ist im BauGB als zweistufiges Verfahren mit einer zweifachen Beteiligung der von der Planung berührten Behörden und sonstiger Träger öffentlicher Belange und der Öffentlichkeit normiert und entspricht dem Aufstellungsverfahren der Bebauungspläne. In Bezug auf den notwendigen Abstimmungsbedarf zwischen den am GFNP beteiligten Kommunen kommen weitere Schritte hinzu.

Zu Beginn des Verfahrens erfolgt ein, rechtlich nicht vorgegebener, Aufstellungsbeschluss gleichlautend in den beteiligten Kommunen. Im Sinne der Herbeiführung des regionalen Konsenses sollte vorher eine Beratung im VbA erfolgen. Eine Vorbehandlung des Verfahrens, insbesondere in Bezug auf die Notwendigkeit und den Umfang, erfolgt in der PG GFNP und der PG GFNP Umwelt.

Nach Aufstellungsbeschluss erfolgen die frühzeitigen Beteiligungen der betroffenen Behörden und Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 1 BauGB zentral durch die Geschäftsstelle GFNP und die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit innerhalb der planenden Kommune.

Nach Einarbeitung der eingegangenen Stellungnahmen und der Rückmeldungen aus der Öffentlichkeit und Anpassung der Planung erfolgt durch alle Kommunen der Plangemeinschaft gleichlautend der Auslegungsbeschluss. Dieser Beschluss ist ebenfalls rechtlich nicht normiert, dient aber der Transparenz und bestätigt den politischen Willen. Mit dem Auslagebeschluss wird die Offenlage der beabsichtigten Änderung nach § 3 Abs. 2 BauGB und die Beteiligung der Behörden und der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 2 BauGB vorbereitet. Die Offenlage erfolgt nach Bekanntmachung in allen der beteiligten Kommunen in den jeweiligen Räumen.

Die in der förmlichen Beteiligung eingegangenen Stellungnahmen zu den öffentlichen und privaten Belangen werden geprüft und untereinander und miteinander gleichwertig abgewogen. Die Ergebnisse der Abwägung werden durch die Räte der beteiligten Kommunen gleichlautend zusammen mit der Planänderung im Feststellungsbeschluss beschlossen.

Nach Festsetzungsbeschluss erfolgt die Vorlage des GFNP bei der obersten Landesplanungsbehörde zur Genehmigung, die erteilte Genehmigung wird ortsüblich in allen Kommunen bekannt gemacht.  Mit der Bekanntmachung ist die Planänderung des GFNP rechtsgültig.

In Bezug auf die regionalplanerischen Inhalte kommt zu der eingeübten Vorgehensweise die notwendige Abstimmung der Planungsabsichten mit der Regionalplanungsbehörde, hier der RVR, hinzu. Bislang ist die Abstimmung der Inhalte des flächennutzungsplanerischen Teils des RFNP mit dem Zielen und Grundsätzen des regionalplanerischen Teils innerhalb der Plangemeinschaft erfolgt, hier erfolgte entsprechend eine wesentliche Verfahrenserleichterung.

Änderungen des GFNP und Bebauungspläne, die nicht aus dem GFNP entwickelt sind, erfordern zukünftig ein zweiphasiges landesplanerisches Zielanpassungsverfahren nach § 34 LPlG NRW. In diesem Verfahren erfolgt mit Aufstellungsbeschluss der Planänderung eine Zielabfrage nach § 34 Abs. 1 LPlG NRW bei der Regionalplanungsbehörde um die grundsätzliche Vereinbarkeit des Vorhabens mit den Zielen und Grundsätzen der Raumordnung zu bestätigen oder gegebenenfalls Zielkonflikte zu erkennen. Vor der Offenlage der Bauleitpläne nach § 3 Abs. 2 BauGB oder bevor der Öffentlichkeit Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben wird, ist der Entwurf des Bauleitplans der Regionalplanungsbehörde zuzuleiten. Mit diesem Verfahrensschritt soll sichergestellt werden, dass auch eventuelle Änderungen während der Planaufstellung die Ziele der Raumordnung beachten und die Grundsätze berücksichtigen.

Bedeutung für die Stadt Oberhausen

Mit dem Übergang vom RFNP zum GFNP entfällt die regionalplanerische Selbstverwaltung der Plangemeinschaft. Die Zuständigkeit der Regionalplanung liegt zukünftig beim RVR und ist damit dem direkten steuernden Willen der Städte entzogen. Für die Stadt Oberhausen ergibt sich damit neben der noch immer notwendigen Abstimmung der Planinhalte in der Plangemeinschaft zur Fortschreibung des GFNP auch die Notwendigkeit zur Abstimmung der anstehenden Planänderungswünsche mit dem RVR als Träger der Regionalplanung. Hier ist entsprechend eine zweite Argumentationslinie vorzunehmen, die auf die Ziele und Grundsätze der Raumordnung abstellt. Durch das landesplanerische Zielanpassungsverfahren soll sichergestellt werden, dass die raumbedeutsamen Planungen konform zu den Leitgedanken der Raumordnung erfolgen. Im Vergleich zur bislang gelebten Praxis der regionalen Selbstverwaltung ist daher zukünftig eine deutlich höhere Fremdeinwirkung durch entgegenlaufende raumbedeutsame Planungen zu erwarten, der Stadt Oberhausen kommt damit auch eine deutlich höhere eigene Verantwortung zur Abstimmung ihrer Planungen zu um die eigenen Interessen durchzusetzen.

Ob das landesplanerische Zielanpassungsverfahren zukünftig durch die an der Plangemeinschaft beteiligten Kommunen einzeln oder über die Geschäftsstelle des GFNP bei der Stadt Essen als Bündelung der Außenkontakte zentral erfolgt, ist nach aktuellem Erkenntnisstand noch nicht abschließend geklärt. Hierzu und zu der weiteren Ausgestaltung des Änderungsverfahrens des GFNP kann nach erfolgter Bekanntmachung des Regionalplans Ruhr und Umstellung des RFNP auf den GFNP weiter berichtet werden.