Berichtsvorlage - M/17/3354-01

Sachdarstellung

Anlass

Auf Antrag der CDU-Fraktion wurde die Verwaltung durch Beschluss des Rates vom 21.03.2022 beauftragt, Kriterien zur Entwicklung von Flächen zu erarbeiten, aus denen ein verbindliches Instrument der Flächenentwicklung abgeleitet werden kann. Die Verwaltung hat den Auftrag zum Anlass genommen Flächenentwicklungsvorhaben in Hinblick auf ihre soziale, ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit auf den Prüfstand zu stellen und zu bewerten. Mit vorliegender Vorlage soll eine stadtplanerische Schwerpunktsetzung vorgenommen und die Vielzahl an Flächenprojekten systematisch analysiert werden. Die vorgeschlagene Systematik soll eine gezieltere und ökonomischere (schnellere) Vorgehensweise in der Flächenentwicklung sichern und betrachtet diese im Kontext der übergreifenden Stadtentwicklungsbemühungen.  

Stadtplanung als dynamischer Prozess

Unser Leben verändert sich und dies auf gleich mehreren Ebenen: Ökologisch – klimatisch und sozial, denn neben heißeren Sommern und fatalen Regenfällen verändert sich das soziale Klima. Die schnellen Handlungsbedarfe schüren in Deutschland die Angst vor staatlich oder ideologisch getriebenen Modellen des gesellschaftlichen Umbaus. Denn Ideologisierung bekommt immer genau da Raum, wo nicht lösbare, oder noch nicht ganz vollständig erkannte Probleme auftreten. Um eine zusätzliche Status-quo- und Stabilitätsorientierung der Gesellschaft zu vermeiden, müssen an diese Stelle gemachte Erfahrungen treten, die einen Lernprozess und Lernorte voraussetzen, die es zu schaffen gilt. Das Ruhrgebiet hat nach Ende des Steinkohlebergbaus bewiesen, dass es Transformation kann. Warum sollte es also nicht beim resilienten[1] Stadtumbau funktionieren?

Der aktuelle Entwicklungszustand unserer Städte kommt der Notwendigkeit des resilienten Stadtumbaus aber bisher nicht ausreichend nach. Viele Bemühungen und Strategien können nur langsam, oder gar nicht umgesetzte werden, oft fehlt es an „Leuchtturmprojekten“ durch die Erfahrungen gesammelt und Wissenstransfer organisiert werden kann.  Transformations- und Innovationsprozesse basieren immer auch auf einer Instabilität in aktuellen Systemen, entstehen also aus Problemlagen. Es bedarf also einer gewissen „Transformationskunst“, wenn wir die Hemmnisse beim Umbau unserer Städte überwinden wollen.

Aktuelle Diskussionen der Transformationsforschung über die Hemmnisse von Veränderungsprozessen in Richtung nachhaltiger Entwicklung zeigen, dass neben allgemeinen kulturellen Wertedimensionen auch institutionelle Rahmenbedingungen entscheidende Anreize für eine zielgerichtete Transformation bieten können. So ist z.B. die Frage der Entwicklungsgeschwindigkeit von hoher Bedeutung für den Transformationsprozess. Ist die Geschwindigkeit zu hoch, kann man sich schnell verfahren und die Route muss neu berechnet werden. Der Aufwand um an das verfolgte Ziel zu kommen, steigt mit der Fehlerquote und die Effizienz nimmt stetig ab. Es bedarf einer Neuorientierung und Abgleichung des Kurses mit den anfänglich gesetzten Zielen.  Streng nach dem Prinzip von Mark Twain:

„Als sie das Ziel aus den Augen verloren, verdoppelten sie ihre Anstrengungen“    

Ist die Entwicklungsgeschwindigkeit aber zu langsam, entsteht kaum Innovation und der sichere Pfad der geplanten Einwicklungslinie wird nur selten verlassen. Innovation und experimentelles Vorgehen bedürfen aber einer gewissen Geschwindigkeit. Die Gefahr der übermäßigen Absicherung des eigenen Handelns nimmt mit abnehmendem Entwicklungsdruck und -geschwindigkeit zu. Die Möglichkeit, dass eigene Erfahrungen gesammelt werden können nimmt hingegen mit reduzierter Entwicklungsgeschwindigkeit ab.

In der deutschen Bauwirtschaft wird oft die zu geringe Geschwindigkeit z.B. bei der Erstellung von dringend benötigtem Wohnraum bemängelt. Normen und Baugesetze sowie eine zu geringe Digitalisierung im Bauwesen, behindern demnach eine schnellere Realisierung von Vorhaben. Darüber hinaus neigen wir bei allzu komfortablen Zeitbudgets dazu ein Problem in eine Vielzahl von Unterproblemen zu zerlegen, bevor wir uns für einen Lösungspfad entscheiden. 

Es ist aber nicht nur eine Frage der Schnelligkeit und Quantität, aus der eine Beschleunigung des deutschen Baugeschehens und des Stadtumbaus resultieren muss. Es bedarf zumindest in gleicher Dringlichkeit der Bereitschaft einen Prozess des Lernens zu initiieren, um daraus eigene Erfahrungen zu entwickeln, die wiederum die Grundlage für Entscheidungen sein kann. Dabei darf sich der Lernprozess nicht nur auf das eigene Handeln beziehen, sondern es bedarf lokaler Partner die ebenfalls von der Bereitschaft getrieben sind ihre Entwicklungstiefe zu stärken und sich nicht nur auf Wiederholungstätigkeiten beschränken. Unkonventionelle Allianzen von Akteuren z.B. aus Politik, Verwaltung und Wirtschaft sind nötig, wenn es auch mal um provokative Themen oder Strategien und angemessene Antworten auf Problemlagen geht. Projekte dieser besonderen Art bieten umfangreiche individuelle Lehren über die Möglichkeiten des Wandels und über neue Formen des kollektiven Handelns.

Kurzum - es muss also mehr darum gehen, Machbares umzusetzen und Transformation zur Stärkung der urbanen Lebensqualität in den Mittelpunkt des Handelns zu stellen. Dazu bedarf es mutiger politischer Entscheidungen, der Konzentration auf das Wesentliche und manchmal auch einer unkonventionellen Vorgehensweise. Die Diskussionen über die Chancen des urbanen Wandels zeigen, dass wir kein Wissensproblem haben, sondern vielmehr ein Umsetzungsproblem. Aber nur wenn es uns gelingt in die Umsetzung zu kommen, werden wir die Entstehung eines stadteigenen Narrativs der dringend benötigten urbanen Transformation für Oberhausen befördern können.  Zunächst sollte dazu das Unwichtige vom Wichtigen getrennt und sich gezielt mit den dringenden Themen beschäftigt werden. Denn längst nicht alle Projektideen, Entwicklungs- und Bauvorhaben können mit den begrenzten personellen Ressourcen der Verwaltung gleichzeitig abgearbeitet werden. Allein die Bestandsaufnahme der aktuell laufenden Bebauungsplanverfahren (87 Verfahren) sorgt für einen Erkenntnisgewinn, mit der Folge, dass die Verwaltung rund 60 Bebauungsplanverfahren dem Rat zur Einstellung vorlegen wird. Deren Planungsziel ist beispielsweise nicht mehr zeitgemäß, oder es gibt keinen Anlass mehr Planungsrecht zu schaffen.  Dies bietet den Auftakt zu einer Betrachtung aller raumwirksamen Projekte im Dezernat 5. Dabei sollte es das Ziel sein, die Projekte die durch die Stadt selbst aufgerufen oder von Externen eingebracht werden, einer klareren Abarbeitungsreihenfolge zuzuführen. Höherer Schnelligkeit bei der Bearbeitung und das Überwinden von Hürden können nicht nur Externe zufriedenstellen, sondern auch die eigene Motivation erhöhen. Ein Lernprozess soll nicht nur innerhalb der Verwaltung, sondern auch bei Politik, Externen (Investoren, Architekten, Planer) und in der Öffentlichkeit angestoßen werden.

Die räumlich planenden Bereiche der Stadtverwaltung sollen mit ihren zur Verfügung stehenden Ressourcen Projekte in die Umsetzung bringen. Insbesondere die Projekte, die gemäß der neuen Bewertung einen hohen transformativen und zukunftsgerichteten Effekt für die Stadt haben, sollen mit Nachdruck bearbeitet werden. Daraus ergibt sich ein zu erfüllender Personalschlüssel. Die Anzahl der Projekte mit hoher Bewertung, ergeben die notwendige Personalressource in den Bereichen/Fachbereichen. Projekte mit einer geringen Bewertung rücken im Abarbeitungszeitplan deutlich nach hinten. Dies kann allerdings durch eine nachvollziehbare, kriteriengestützte Analyse begründet werden.

Methodisches Vorgehen

Der transformative Charakter eines Flächenprojektes bemisst sich an den übergeordneten Kriterien „stadtgestalterische, ökonomische, ökologische, und soziale Wirkung im Raum“. Es soll innovative Innenentwicklung auf attraktiven Flächen stattfinden. In den bislang 27 Flächensteckbriefen werden Handlungserfordernisse für die Verwaltung dargestellt und Bewertungen vorgenommen.

Ein Flächenprojekt zeichnet sich dadurch aus, dass es nicht nur ein bloßes Flächenpotenzial im Raum beschreibt, sondern konkrete Entwicklungsideen vorliegen und ein Prozess zur Entwicklung der Fläche bereits angestoßen ist. Dies bedeutet, dass Investor*innen, Eigentümer*innen, Planer*innen und/oder die Verwaltung bereits eine konkrete Planungsabsicht verfolgen. Der transformative Charakter eines Vorhabens sollte bereits früh erkennbar sein. Nur dann ergibt sich der Zugang zum Flächensteckbrief, der Bewertung der Fläche. Ausgenommen von der Bewertung sind außerdem städtebauliche Fördermaßnahmen. Diese sind aus bereits bestehenden Handlungskonzepten abgeleitet und müssen ohnehin innerhalb der vom Fördermittelgeber vorgegebenen Zeiträume abgearbeitet werden.

Die Bewertungskriterien zielen, wie oben beschrieben, darauf ab, die transformative Wirkung des Vorhabens auf die Stadt auszuloten. Die Flächenprojekte sollen nicht nur grundsätzlich umsetzbar sein und sich bestenfalls aus bestehenden Konzepten und Zielen der Stadt ableiten lassen, sondern auch Anforderungen der Ökonomie, Stadtgestaltung, Klimaresilienz, Nachhaltigkeit und der sozialen Daseinsvorsorge und Integration entsprechen. Alle Kriterien können mit einem Wert zwischen 0 und 1 bewertet werden (1= Kriterium voll erfüllt, 0,75= Kriterium weitestgehend erfüllt, 0,5= Kriterium teilweise erfüllt, 0,25= Kriterium kaum erfüllt, 0= Kriterium nicht erfüllt). Die Bewertung der Kriterien wird von der Verwaltung in einer Kurzbegründung erläutert.

Damit die übergeordneten Kriterien (Konzeptionelle Grundlage, ökonomisch + stadtgestalterisch, ökologisch, sozial) trotz unterschiedlicher Anzahl an einzeln bewerten Kriterien gleich gewichtet werden findet eine Hochrechnung der Punktzahlen statt. Der Wert der am Ende der Berechnung die quantifizierte Bewertung des Projektes beschreibt, liegt dann ebenfalls zwischen 1 und 0. Dies kann dann in eine prozentuale Zielerreichung (Grad der transformierenden Wirkung des Flächenprojektes) umgerechnet werden. Flächenprojekte die eine Bewertung von 95% bis 100% erreichen sind Exzellenzprojekte der Transformation, die mit höchster Aufmerksamkeit zu verfolgen sind. Diese Projekte entfalten auf allen Kriterienebenen eine hohe Wirkung im Raum. Die weitere Abstufung der Bewertung von sehr hoch bis sehr niedrig findet bewusst nach logarithmischem Muster statt (sehr hohe Bewertung = 100-95%, hohe Bewertung = 94-85%, mittlere Bewertung = 84-65%, niedrige Bewertung = 64-35%, sehr niedrige Bewertung= 34-0%). So sollen die Exzellenzprojekte mit ihrer besonderen Qualität exponiert dargestellt werden. Die Intervalle werden breiter mit niedrigerer werdender Bewertung.

Eine Analyse der Flächenprojekte wird für das Dezernat und jeden Fachbereich kontinuierlich fortgeschrieben. Dabei wird nach dem Wert der prozentualen Zielerreichung eines jeden Flächenprojektes die Rangfolge festgestellt in der sie zu bearbeiten sind. Dabei sollten mindestens alle Exzellenzprojekte gleichzeitig, mit Nachdruck und Stringenz bearbeitet werden können. Bemessen an der Anzahl der Flächenprojekte mit hoher Bewertung ergeben sich auch die erforderlichen Personalressourcen. In der Bauleitplanung ergibt es sich, dass die Flächenprojekte in frühen Planstadien noch zu unkonkret sind, um eine besonders hohe Bewertung zu erreichen. Dies kann sich im Laufe des Planverfahrens verdichten und somit eine Anpassung der Bewertung erzeugen. So kann es dazu kommen, dass Flächenprojekte mit vermeintlich hohem Transformationscharakter aufgrund ihrer geringen Realisierungschancen und geringem Innen- oder Außendruck nur wenig Geschwindigkeit aufnehmen können und somit schlechter bewertet werden.

Ableitung der Bewertungskriterien aus den Leitlinien der Stadtentwicklung

Die Bewertung der Vorhaben erfolgt über Kriterien, die aus den Leitlinien des Stadtentwicklungskonzepts 2030[2] abgeleitet sind. Zudem sollen sie positiv auf die Handlungsfelder der Stadtentwicklung einwirken. Die Leitlinien der Stadtentwicklung lauten:

1. Die lebenswerte Stadt

2. Die prosperierende Stadt

3. Die nachhaltige Stadt

4. Die Chancenstadt

Im Folgenden ist dargestellt, inwiefern die Leitlinien der Stadtentwicklung über die Kriterien der Bewertungsmatrix abgebildet werden. Insbesondere das Ziel eine „lebenswerte Stadt“ zu sein, wird mit fast allen Kriterien abgefragt. Das Kriterium „konzeptionelle Grundlage“, mit dem abgefragt wird, ob das Projekt Planungen und Ziele von bestehenden Konzepten der Verwaltung (wie Rahmenpläne, Masterpläne, Integrierte Handlungskonzepte, Ziele der Stadtentwicklung…) erfüllt, wurde hier nicht aufgeführt. Dieses Kriterium enthält bereits die Ziele der Stadtentwicklung selbst und fragt ebendiese ab.

Auch die Themenfelder aus dem integrierten Stadtentwicklungskonzept, wie Umwelt, Kima und Freiraum, Mobilität, Gesellschaftliche Teilhabe und Chancengleichheit, Arbeit, Wirtschaft und Tourismus, Stadtstruktur und Stadtgestalt, Wohnen, Gesundheit, Sport und Bewegung, Bildung und Kultur lassen sich zum größten Teil in der Bewertung wiederfinden und ableiten. Den Querschnittsthemen der „digitalen Stadt“ und der „modernen Verwaltung“ wird der neue Umgang mit Bauvorhaben und Flächenprojekten in jedem Fall gerecht. Die Vorhaben werden digital erfasst und nachvollziehbar einem kommunalen Instrumenteneinsatz zugewiesen (Handlungserfordernis der Verwaltung feststellen). Der Prozess ist für jede Bearbeiter*in klar, schafft Transparenz und ermöglicht eine neue Geschwindigkeit im Verwaltungshandeln, denn gemäß der zur Verfügung stehenden Ressourcen können Vorhaben nun nach deren Bewertung abgearbeitet werden.

Fazit

Der Versuch der Analyse und Bewertung von Flächenprojekten nach der zuvor beschriebenen Vorgehensweise ist zugleich ein Abgleich von Ressourceneinsatz und Ressourcenbedarf. Die Aufarbeitung aller Flächenentwicklungsmaßmahmen im Dezernat 5 ist dabei lediglich eine Momentaufnahme. Eigendynamische Prozesse lassen nicht verhindern, dass die Liste der zu bearbeitenden Flächenprojekte sich automatisch verlängert. Vor diesem Hintergrund wird es kontinuierliche Aufgabe sein, eine Bewertung neuer Flächenprojekte vorzunehmen und sie in die Analyse der zu bearbeitenden Projekte einzugliedern. Dabei ist schon aktuell abzusehen, dass allein die Bewertung von Flächenentwicklungsmaßnahmen nicht den wichtigen Transformationsprozess abbildet, der für die Entstehung des stadteigenen Narratives eines resilienten Stadtumbaus notwendig ist und Aufgaben und verfügbare Ressourcen nicht zusammenpassen. Die Stadtplanung verliert dadurch an Fahrt und Anforderungen an den Stadtumbau können nur teilweise oder gar nicht erfüllt werden. Gerade Projekte mit transformativen Charakter fordern einen hohen Einsatz und sind in einer deutlich größeren Breite zu bearbeiten, als einfache Wiederholungen. Darüber wird die polyzentrische Grundstruktur Oberhausens auch in Zukunft weitestgehend gleichmäßige Entwicklungsbemühungen für alle Stadtbezirke verlangen und die bloße Reduzierung auf einzelne Flächen in der öffentlichen Wahrnehmung nicht zulassen.  

Zusammenfassend ist die Zukunft der Stadt kein Zufallsprodukt, sondern unmittelbar mit der Bereitschaft verbunden neue Wege zu gehen und die dafür notwendigen Ressourcen aufzuwenden. Dabei wird der Konkurrenzkampf um die knappen Personalressourcen und die besten Köpfe im öffentlichen Dienst über die Entwicklungsgeschwindigkeit der Kommunen in Zukunft entscheiden. Die Verwaltung wird daher den dringend notwendigen zusätzlichen Personalbedarf aufzeigen, denn der vorgenommene Versuch der Bewertung von Flächenprojekten der Bereiche Stadtplanung, Mobilität und Umwelt mindert nicht die Gefahr, dass Oberhausen in seiner Entwicklungsgeschwindigkeit den Anschluss an vergleichbare Großstädte verliert. Die Zukunftschancen der Stadt liegen in den Herausforderungen des Stadtumbaus.

Analyse der Projekte im Dezernat 5

Exzellenzprojekte mit sehr hoher Bewertung (3):

Projekte mit hoher Bewertung (5):

Projekte mit mittlerer Bewertung (9):

Projekte mit niedriger Bewertung (8):

Projekte mit sehr niedriger Bewertung (2):

Anlage

Anlage 1: Flächensteckbriefe und Bewertungen

[1] Resilienz, hier: Widerstandsfähigkeit, gegenüber herausfordernden Situationen. Anpassungsfähigkeit und Flexibilität spielen eine wichtige Rolle auf dem Weg zur robusten und zukunftsfähigen Stadt.

[2] Die Leitlinien liegen im Entwurf vor und sind aus den bereits vorhandenen, beschlossenen Konzepten und Strategien abgeleitet und in der AG Strategische Planung diskutiert und vorabgestimmt worden.