Berichtsvorlage - M/15/2276-01

Sachdarstellung

1.              HSP 2012 lfd. Nr. 263 (Budgetierung):

Seitens der SPD-Fraktion sowie der Fraktion DIE GRÜNEN wurde im Haushaltssanierungsplan 2012 unter der laufenden Nr. 263 die Verwaltung beauftragt, Vorschläge für die Umsetzung einer dezentralen Ressourcenverantwortung bzw. Budgetierung bei der Stadtverwaltung Oberhausen zu machen.                                                                                                                                                                      

Hierzu ist festzustellen, dass bereits zum Zeitpunkt der Umstellung des ehemals kameralen Rechnungswesens auf das „Neue Kommunale Finanzmanagement – NKF“ dem Gedanken der Ressourcenverantwortung auf Ebene der organisatorischen Bereiche der Stadt Oberhausen durch Bildung von entsprechenden Budgets Rechnung getragen wurde.

So wurden auf der Ebene der Produktgruppen sog. „Produktgruppenspezifische Deckungsringe“ gebildet, wobei die Ebene der Produktgruppen weitestgehend das organisatorische Äquivalent der Fachbereiche darstellt und somit eine Budgetverantwortung auf einer der untersten organisatorischen Verantwortungsbereiche ermöglicht.

Bei der Bildung dieser Deckungsringe wurde seinerzeit Wert darauf gelegt, Aufwandsarten zu Budgets zusammen zu fassen, deren Entwicklung auch tatsächlich durch die jeweilige Organisationseinheit (Bereich, Fachbereich) beeinflussbar ist. So wurden bewusst z. B. Personalaufwendungen, Aufwendungen für Versicherungen und Leistungen an die OGM GmbH zunächst von einer kleinteiligen Budgetierung ausgespart, da aufgrund grundsätzlicher, gesetzlicher und/oder vertraglicher Vorgaben eine Steuerung/Einflussnahme durch den einzelnen Bereich nicht oder nicht ausreichend möglich war.

Vielmehr wurde und wird es den Bereichen/Fachbereichen ermöglicht, im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeit, unterschiedlichste Aufwendungen in Form von zusammengefassten Budgets weitestgehend nach eigenem Bedarf zu bewirtschaften. Beispielhaft seien an dieser Stelle Maßnahmen des Umweltschutzes, Aufwendungen im Bereich der Gemeindestraßen (Brücken, Signalanlagen etc.) oder auch die Aufwendungen für die Schülerbeförderung in den unterschiedlichen Schulformen (Produkten) genannt.

Diese produktgruppenspezifischen Budgets lassen sich anhand der entsprechenden Erläuterung in der Kosten- und Leistungsrechnung problemlos ablesen und nachvollziehen.

In einem weiteren Schritt wurden zum Haushaltsjahr 2012 sämtliche verwaltungsweiten Deckungsringe, die die OGM GmbH betreffen, aufgelöst und durch Budgets auf organisatorischer Bereichsebene ersetzt.  Zielsetzung ist es, künftig etwaige Budgetüberschreitungen verursachergerecht und nicht erst nach Ausschöpfung des Gesamtbudgets festzustellen und so eine wesentlich stärkere Ressourcenverantwortung der Bereiche herbeizuführen.

Diese Auflösung der verwaltungsweiten Deckungsringe stellt einen weiteren Schritt hin zur möglichst umfänglichen Budgetierung und selbstverantwortlichen Kostenkontrolle dar. Hierbei ist jedoch auch zu bedenken, dass die tatsächliche Wahrnehmung des Budgetrechtes durch die Bereiche, aber auch für die politische Steuerung, wesentlich eingeschränkt ist. Zu nennen sind hier u. a. die Personalkostenbudgets, die eigenständigen Vergaben und die Raumbedarfs-/Mietkostenfragen.

Erschwerend für die politische Steuerung kommt hinzu, dass wesentliche Leistungen der Stadt an die Bürgerinnen und Bürger in Art und Umfang durch Bundes- und Landesgesetze exakt festgelegt sind und damit grundsätzlich nicht steuerbar sind und lediglich haushaltsrechtlich zugeordnet werden.

Aus den vorgenannten Themenkomplexen können sich u. a. nachfolgend genannte Prüffelder ergeben.

-              Sollen die Bereiche eigenständige Personalkostenbudgets erhalten und danach im Rahmen ihres Budgets selbst entscheiden, ob und welches Personal eingestellt und befördert wird?

-              In welchem Umfang sollen Bereiche entscheiden, was sie beschaffen?

-              Wie können Bereiche die Gebäudekosten beeinflussen?

Antworten hierzu können im Rahmen des Personalentwicklungskonzeptes, durch gemeinsame Prüfaufträge für den Bereich 4-1-20 - Organisation - / die OGM oder externe Gutachter erfolgen.

2.              HSP 2012 lfd. Nr. 264 (Ziele und Kennzahlen):

Entsprechend der gesetzlichen Vorgaben in der Gemeindehaushaltsverordnung wurde bei der Stadt Oberhausen bereits zum Haushaltsjahr 2009 damit begonnen Ziele und Kennzahlen zu entwickeln, um diese zukünftig zur Grundlage der Gestaltung der Planung, Steuerung und Erfolgskontrolle des jährlichen Haushalts machen zu können.

Hiervon erwartet der Gesetzgeber, dass auf der Basis dieser Daten kommunalpolitische Zielvereinbarungen zwischen Politik und Verwaltung getroffen werden und so ein erheblicher Mehrwert für die politische Steuerung erzielt werden kann.

Über die Vorgehensweise der phasenweise Einführung dieser neuen Steuerungsinstrumente bei der Stadt Oberhausen wurden nach entsprechender Beratung im Verwaltungsvorstand, der Haupt- und Finanzausschuss durch entsprechende Berichtsvorlagen regelmäßig informiert (Vorlagen - M/14/3624-01; M/14/4101-01; M/15/0508-01).

Grundsätzlich muss der Anstoß zu Zielvorgaben für ein bestimmtes Haushaltsjahr immer aus den politischen Gremien kommen und mit den zuständigen Bereichen der Stadtverwaltung Oberhausen als verbindliche Vorgabe vereinbart  werden.

Da in der Einführungsphase auf keinerlei Erfahrungswerte zurückgegriffen werden konnte, haben die jeweiligen Bereiche der Verwaltung aus eigener Sicht mögliche Zielvorgaben formuliert und um diese messbar zu machen, soweit möglich, dazu korrespondierende Kennzahlen entwickelt.

Diese vorgeschlagenen Zielvereinbarungen wurden allen zuständigen Fachausschüssen im Rahmen der Etatberatungen zu den Haushalten der Jahre 2009 bis 2011 explizit als eigene Beschlussvorlage zur Zustimmung vorgelegt.  So wurde seitens der Verwaltung die unabdingbare Einbeziehung der politischen Gremien sichergestellt.

Darüber hinaus wurden sowohl für die Mandatsträger/-innen als auch für die Mitarbeiter/-innen der Verwaltung Schulungsmaßnahmen für dieses neue Aufgabenfeld durchgeführt.

Zusätzlich wurden alle Fraktionen des Rates der Stadt Oberhausen nochmals im Februar 2010 über die Einführung der neuen Steuerungsmöglichkeiten und dazugehörige Kennzahlen schriftlich informiert.

Im Anschluss an die erstmalige Vorlage der jeweiligen Zielvereinbarungen wurden und werden die von der Verwaltung vorgeschlagenen Ziele und Kennzahlen jährlich gemeinsam mit den Mittelanmeldungen in die politischen Haushaltsberatungen eingebracht. Die Einflussnahme der Politik ist in diesem Punkt daher genauso sichergestellt wie bei der Bewilligung des finanziellen Etats der Stadt Oberhausen auch.

Zweifelsohne kann ein tatsächlicher Mehrwert für die politische Steuerung nur dann erzielt werden, wenn seitens der Mandatsträger diese Möglichkeit der Steuerung aufgenommen und in Form von konkreten Zielvorgaben für die Verwaltung genutzt wird. Sowohl das vorhandene Produktportfolio als auch die Ziele und Kennzahlen müssen dafür zwingend jedes Jahr neu auf ihre Aktualität und politische Steuerungsrelevanz hin überprüft werden.

Hierzu wird die Verwaltung auch weiterhin jährlich dem Rat und den Fachausschüssen konkretisierte Vorschläge unterbreiten.

Grundsätzlich müssen Ziele und Kennzahlen nicht immer einen rein monetären Hintergrund haben und in der Einführungsphase war es durchaus zu erwarten, dass die von der Verwaltung zunächst vorgeschlagenen Ziele ihr Hauptaugenmerk auf nichtfinanzielle Aspekte richten würden. Um sowohl der Verwaltung als auch der Politik die Möglichkeit zu geben quasi ein „Gefühl“ für die neue Steuerungsmöglichkeit zu geben, wurde dieser Aspekt in der Phase der Systemeinführung durchaus bewusst in Kauf genommen.

Gleichwohl wird aus den hinlänglich bekannten, haushaltsrechtlichen Rahmenbedingungen künftig der Schwerpunkt auf die fiskalische Ausrichtung der Produktziele zu legen sein.

Um der Politik die Fokussierung auf die Produkte, die auch eine tatsächliche Steuerungsrelevanz entfalten, weiter zu erleichtern, hat der Bereich 1-1/Finanzen mit einer vollständigen Überarbeitung des Produktportfolios begonnen. Ziel ist es, das vorhandene Spektrum von 172 Produkten möglichst auf unter 100 Produkte zu verdichten.

Hierbei ist jedoch auch zu bedenken, dass Produkte kein Selbstzweck sind, sondern einen möglichst abschließenden Überblick über die Aufgaben und Leistungen einer Kommune geben sollen. Im Übrigen ist eine Vielzahl der vorhandenen Produkte Grundlage für die durch die Stadt Oberhausen zu erbringenden Pflichtaufgaben.

Ein bloßer Verzicht auf bestimmte Produkte führt daher keinesfalls zu fiskalischen Einsparungen. Dieses wäre lediglich beim Verzicht auf Produkte, die rein freiwillige Leistungen darstellen, der Fall.

Da die geplante, umfängliche Verdichtung der Anzahl der Produkte auch im Hinblick auf die systemtechnische Umsetzung eine anspruchsvolle Aufgabe darstellt,  ist zunächst zum Haushaltsjahr 2013 eine testweise Rückführung beabsichtigt. Dieses erlaubt etwaig notwendige Anpassungen ohne die Stabilität und Sicherheit des gesamten SAP-Buchungssystems zu gefährden. Zum Haushaltsjahr 2014 ist die vollständige Umsetzung des dann reduzierten Produktportfolios beabsichtigt.

3.              HSP 2012 lfd. Nr. 265 (Zeit- Ziel-Planung):

3.1         Budgetierung:

Dem Gedanken der dezentralen Ressourcenverwaltung ist durch die Bildung von Budgets auf der Verantwortungsebene der organisatorischen Bereiche, zuletzt durch Auflösung der verwaltungsweiten Deckungsringe OGM GmbH, bereits in einem weiteren Schritt Rechnung getragen.

Eine weitergehende Budgetierung, bspw. der Personalkosten, stößt umgehend an rechtliche Grenzen und ist zunächst wie die übrigen dargestellten Themenkomplexe auch einer grundsätzlichen Prüfung hinsichtlich der Budgetverantwortung und Budgethoheit zu unterziehen.

Bei der Budgetierung ist generell zu bedenken, dass diese keinerlei zusätzlichen Mehrwert entfaltet, wenn nicht neben der Regelung der Ressourcenverwaltung, auch eine klare Ressourcenverantwortung für die Produkt- bzw. Produktgruppen-verantwortlichen hieraus erwächst.

Hierzu wären im Anschluss an die Prüfung der Machbarkeit bzw. Zulässigkeit derartiger Budgetierungen entsprechende politische Beschlussfassungen erforderlich.

Die endgültige Zusammenfassung von Aufwendungen zu Budgets, sowie die Veranschlagung der notwendigen Kostenarten können durch den Bereich Finanzen grundsätzlich zu jedem neuen Haushaltsjahr gewährleistet werden.

3.2              Ziele und Kennzahlen:

Das Ziel- und Kennzahlensystem ist bereits seit dem Haushaltsjahr 2011 verwaltungsweit eingerichtet und kann vollumfänglich genutzt werden.

Hierzu wäre es erforderlich, dass die politisch Verantwortlichen sich aus dem vorhandenen Produktportfolio diese Produkte auswählen, die aus ihrer Sicht auch eine politische Steuerungsrelevanz entwickeln.

Als grundsätzliche Vorgaben bei der Zielbildung kommen verschiedene Faktoren, wie bspw. die allgemeinen Haushaltsgrundsätze, Auswertungen und Analysen der Vorjahre oder Planungen der kommenden Jahre in Betracht.

Konkreter Anlass für eine Zielvereinbarung zwischen Politik und Verwaltung können sowohl allgemeine als auch spezielle Entwicklungen und Änderungen demografischer, gesellschaftlicher, technischer, personeller, rechtlicher, organisatorischer und/oder politischer Art sein.

Im Rahmen der üblichen Budgetberatungen ist auch die Vorgabe verbindlicher Ziele und Kennzahlen möglich.

Diese finden auf diesem Weg ihren Eingang sowohl in den Haushaltsplan als auch die Kosten- und Leistungsrechnung der Stadt Oberhausen und entfalten hierüber die erforderlich rechtliche Verbindlichkeit.