Berichtsvorlage - M/17/0642-01

Sachdarstellung

1. Hintergrund

Integrationspolitik ist eine zentrale Zukunftsaufgabe mit vielen Gestaltungsmöglichkeiten für das Land NRW und seine Kommunen. Hierüber besteht ein breiter politischer und gesellschaftlicher Konsens.

Die inhaltlichen Grundzüge des „Kommunalen Integrationsmanagement Nordrhein-Westfalen“ (KIM) sind bereits in der „Teilhabe- und Integrationsstrategie 2030“ des Landes NRW (Juli 2019) verankert. In dieser wurden u.a. die Stärkung und Weiterentwicklung der Kommunalen Integrationszentren (KI), die Implementierung eines ganzheitlichen Case-Managements (CM) auf kommunaler Ebene sowie die Erhöhung der Einbürgerungszahlen in NRW als wesentliche integrationspolitische Entwicklungsaufgaben festgeschrieben.

Das neue Landesprogramm baut auf den Erkenntnissen und Erfahrungen des Modellprogramms „Einwanderung gestalten - Kommunales Einwanderungsmanagement NRW“ auf, an dem zwölf Kommunen aus NRW von Mitte 2017 bis Ende 2019 teilgenommen haben. Ziel dieses landesgeförderten Programms war die Erarbeitung koordinierter Vorgehensweisen in den Modellkommunen, sowohl auf der strukturellen als auch auf der fallspezifischen Ebene: Auf der Strukturebene sollte die bestehende rechtskreisübergreifende Zusammenarbeit der am Integrationsprozess beteiligten Behörden so weiterentwickelt werden, dass integrationspolitische Aufgaben verstärkt strategisch und kooperativ angegangen werden. Auf der Einzelfallebene sollten durch die Etablierung eines stärker integrierten Case-Managements individuelle Integrationsprozesse effizienter und transparenter gestaltet werden.

Eine wesentliche Orientierungsgrundlage für die Ausgestaltung des KIM-Programms bildet die im Auftrag des Ministeriums für Kinder, Familie, Flüchtlinge und Integration (MKFFI) erstellte Expertise „Kommunale Integrationsarbeit in Nordrhein-Westfalen“ (Juni 2019). Übergeordnetes Ziel des wissenschaftlichen Gutachtens ist es, zukunftweisende Handlungsempfehlungen für die Weiterentwicklung der landesgeförderten kommunalen Integrationsarbeit in NRW zu formulieren. Zentraler Gegenstand des wissenschaftlichen Gutachtens ist die landesweite Struktur der Kommunalen Integrationszentren (KI). Die Gutachter gelangen zu folgendem zusammenfassenden Ergebnis: „Damit die KI zukünftig stärker im Zentrum der kommunalen Integrationsarbeit stehen [...] sollte die Landesförderung stärker darauf ausgerichtet sein, dass die KI ein zentraler Akteur zur besseren Gestaltung des kommunalen Integrationsmanagements werden. Dazu gehört nicht nur die Sensibilisierung in die Verwaltung hinein, sondern auch eine stärkere strategische und operative Ausrichtung nach außen und in die Quartiere hinein“ (S. 56).

2. Zielsetzungen und Intentionen des Landes NRW

Durch die Einführung des „Kommunalen Integrationsmanagement“ sollen die Kommunen gestärkt und die intra- und interkommunale Zusammenarbeit gefördert werden. Es beinhaltet u.a. eine stärkere rechtkreisübergreifende Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Ämtern/Bereichen im Sinne einer integrierten Steuerung der örtlichen Integrationsprozesse. In diesem Zusammenhang sollen auch die Kooperationsbeziehungen zwischen den Ausländer-/Einbürgerungsbehörden und den Kommunalen Integrationszentren weiterentwickelt und optimiert werden.

Das neue Förderprogramm beinhaltet die flächendeckende Implementierung eines „Kommunalen Integrationsmanagements“ in allen Kreisen und kreisfreien Städten in Nordrhein-Westfalen. Innerhalb der ersten Förderphase sollen bis Ende 2022 folgende übergeordneten Ziele umgesetzt werden: 

• Implementierung einer strategischen Steuerungsebene,
• Initierung einer operativen Ebene des individuellen Case-Management sowie
• rechtliche Verstetigung der Integration ausländischer Menschen mit besonderen Integrationsleistungen.

Folgende „Erfolgskriterien“ sind aus Sicht des Landes für den Umsetzungsprozess von zentraler Bedeutung (abgeleitet aus der Modellphase „Einwanderung gestalten NRW“):

•                   Systemtische Verknüpfung von Einzelfall- und Strukturebene („Case-Management im lokalen Netzwerk“);
•                   Etablierung einer „strategischen Partnerschaft“ mit der Freien Wohlfahrtspflege;
•                   Entwicklung eines übergreifenden lokalen Case-Management-Konzeptes.

Ausdrücklich erklärte Intention des federführenden MKFFI ist es, die KI im Zuge der KIM-Implementierung innerhalb der kommunalen Strukturen und im Hinblick auf ihre strategischen Funktionen langfristig zu stärken. Daher ist das KIM grundsätzlich als eine Aufgabenstellung konzipiert, die schwerpunktmäßig und im Regelfall bei den landesgeförderten KI zu verorten ist. Ferner ist seitens des Landesministeriums geplant, dass das strategische KIM-Aufgabenprofil zukünftig expliziter im § 7 (Kommunale Integrationszentren) des Teilhabe- und Integrationsgesetztes verankert wird. Dies soll mit einer entsprechenden Neufassung der KI-Förderrichtlinie einhergehen. Auch die Förderung eines rechtskreisübergreifenden Case-Managements auf kommunaler Ebene soll perspektivisch als langfristige Aufgabe im Teilhabe- und Integrationsgesetz verankert werden.     

3. Förderbedingungen

Die Förderstruktur des “Kommunalen Integrationsmanagement NRW“ setzt sich aus den folgenden drei Bausteinen zusammen:

• Baustein 1: Förderrichtlinie zur Implementierung eines strategischen Integrationsmanagements in den KI-Kommunen;
• Baustein 2: Fachbezogene Pauschalen für Personalstellen, um ein rechtskreisübergreifendes, individuelles Case-Management zu implementieren;
• Baustein 3: Fachbezogene Pauschalen für zusätzliche Personalstellen in den Ausländer- und Einbürgerungsbehörden.

Verbindliche Grundlage für die Umsetzung der drei Bausteine ist das „Handlungskonzept Kommunales Integrationsmanagement Nordrhein-Westfalen (KIM)“ (siehe Anlage 1). Ursprünglich sollte dieses gemeinsam mit der Förderrichtlinie zum Baustein 1 (Strategisches Integrationsmanagement) am 13.05.2020 im Rahmen einer Auftaktveranstaltung unter Beisein des Integrationsministers vorgestellt und veröffentlicht werden. Letztendlich wurde es mit dem Schreiben vom 07.07.2020 an die Kreise und kreisfreien Städte des Landes NRW verschickt. Die zeitlichen Verzögerungen im Rahmen der Veröffentlichung zentraler Fördergrundlagen, als auch das Ausbleiben einer umfassenden Information der Kommunen im Vorfeld wurden seitens des MKFFI mit der Corona-Pandemie und dem ohnehin äußerst knappen Zeitplan erklärt. Bewilligungsbehörde für alle drei KIM-Bausteine ist die Bezirksregierung Arnsberg (Kompetenzzentrum für Integration).  

3.1  Baustein 1 (Strategisches Integrationsmanagement)

Die Veröffentlichung der „Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Implementierung eines strategischen Kommunalen Integrationsmanagements in den Kommunen“ wurde mehrmals zeitlich verschoben. Schließlich wurde sie erst am 30.11.2020 veröffentlicht.

Im Zentrum der Landesförderung im Rahmen des Bausteins 1 stehen die Einrichtung und der Betrieb von Koordinierungsstellen zur strategischen Steuerung und Koordination des Gesamtprozesses. Die KIM-Koordinierungsstellen bilden den sog. „strategischen Overhead“ und sind im Regelfall beim jeweiligen Kommunalen Integrationszentrum (der sog. „Koordinierenden Stelle“) organisatorisch zu verorten. Für die kreisfreien Städte sind Fördermittel für die Einrichtung von insgesamt 3 Personalstellen vorgesehen: 2,5-Stellen für die eigentliche KIM-Koordination und für eine Verwaltungsassistenz zusätzlich eine 0,5-Personalstelle. Es können Personal- und Sachausgaben geltend gemacht werden.

Zusätzlich werden die folgenden flankierenden Begleitmaßnahmen gefördert:    

• Externe Prozessberatung über den gesamten Förderzeitraum hinweg (mögliche Schwerpunkte: Strukturentwicklung, Steuerungsfragen oder Entwicklung eines lokalen Case-Management-Konzeptes);
• Durchführung von Austausch- und Qualifizierungstagen; 
• Maßnahmen, die durch die Kommune zum Zweck der Implementierung und Verstetigung des KIM durchgeführt werden (Veranstaltungsformate wie z.B. Workshops oder Fachtagungen);
• Maßnahmen, die als Ergebnis kommunaler Analysen zur Optimierung des örtlichen Integrationsmanagements entwickelt und implementiert werden (z.B. Softwareanwendungen, Handbücher usw.).     

Sachausgaben, die im Rahmen der Umsetzung dieser ergänzenden Maßnahmen entstehen, werden mit einem Gesamtbetrag in Höhe von bis zu 49.000,- Euro pro Jahr bezuschusst.    

Der Zuwendungsantrag der Stadt Oberhausen zum KIM-Baustein 1 wurde am 21.12.2020 fristgerecht bei der Bewilligungsbehörde eingereicht. Das lokale Handlungskonzept zur Umsetzung des KIM (Anlage zum Zuwendungsantrag) wurde in Absprache mit dem Kompetenzzentrum für Integration am 28.01.2021 nachgereicht. Die abschließende Bewilligung des Zuwendungsantrages steht noch aus.    

3.2  Baustein 2 (Case-Management)

Gefördert werden zusätzliche, neu einzurichtende Personalstellen zur Implementierung eines individuellen Case-Managements. Im Rahmen des neuen Landesprogramms meint „Case-Management“ eine intensive und vertiefende Einzelfallberatung, die rechtkreisübergreifend unter Berücksichtigung der individuellen Lebenslage und Bedarfe die Integration der zugewanderten Menschen befördert. Das KIM-Case-Management hat in jedem Fall die Aufgabe, verschiedene einzelne Leistungen/Hilfen zu koordinieren und auf diese Weise ein abgestimmtes Fallgeschehen sicherzustellen. Zu Rechtskreisen/Programmen mit eigenen Case-Management-Strukturen (SGB II, SGB VIII, MBE, JMD, Teilhabemanagement „Gemeinsam klappt‘s“ usw.) soll eine Verweisberatung erfolgen.

Es obliegt der Verantwortung der Kommunen, die fachbezogenen Pauschalen dafür zu nutzen, die jeweiligen Stellen mit fachlich geeignetem Personal zu besetzen. Die zusätzlichen CM-Stellen sollen das bereits bestehende Beratungsangebot vor Ort bedarfsgerecht ergänzen. Die KIM-Case-Manager*innen sollen dort eingesetzt werden, wo es noch kein ähnlich umfassend angelegtes Case-Management gibt. Schnittstellen müssen geklärt und Doppelstrukturen zwingend vermieden werden: Die Arbeit der KIM-Case-Manager*innen muss sich von anderen Rechtskreisen/Programmen mit eigenem Case-Management unterscheiden.   

Die zusätzlichen KIM-Case-Management-Stellen sollen vorzugsweise an die Kommunalen Integrationszentren oder andere kommunale Organisationseinheiten angebunden werden. Zuwendungsbestandteile können allerdings auch (anteilig) an Träger der Freien Wohlfahrtspflege weitergeleitet werden. Dies muss jedoch konzeptionell begründet werden. Mindestens ein Drittel der Stellen soll bei der jeweiligen Kommune organisatorisch verortet werden.

Im Rahmen des Umsetzungsprozesses ist eine systematische Abstimmung zwischen dem strategischen Overhead (Baustein 1) und dem operativen Case-Management (Baustein 2) verbindlich vorgegeben. Für die KIM-Case-Management-Stellen ist „die koordinierende Stelle ähnlich wie eine Fachaufsicht zu verstehen“ (Anlage 1 / Handlungskonzept KIM NRW, S. 11). Alle KIM-Case-Manager*innen arbeiten gemeinsam in einem Team, koordiniert durch den strategischen Overhead. Auch bei ggf. sinnvollen kleinräumigen Zuordnungen und/oder Verortung bei mehreren Trägern sind Teamstrukturen, vergleichbare Umsetzung, gegenseitige Absprachen, Fallbesprechungen und methoden-bezogene Supervision bestenfalls sicherzustellen. Sämtliche KIM-Case-Manager*innen arbeiten auf der Grundlage eines gemeinsamen Fachkonzepts mit einheitlichen Standards und Leitlinien. Das Fachkonzept für das KIM-Case-Management ist integraler Bestandteil des unter der Federführung des strategischen Overheads zu erarbeitenden, übergreifenden Case-Management-Konzepts für die jeweilige Kommune.

Im laufenden Haushaltsjahr stellt das Land NRW der Stadt Oberhausen fachbezogene Pauschalen für sechs zusätzliche 1,0-CM-Stellen (jeweils á 55.000,00 Euro/Jahresbetrag) zur Verfügung. Perspektivisch ist landesweit ein weiterer quantitativer Ausbau des Stellenvolumens vorgesehen.  

3.3  Baustein 3 (Rechtliche Verstetigung der Integration)

Zur Umsetzung des Förderbausteins 3 werden im Jahr 2021 Fachpauschalen für insgesamt 200 zusätzliche 0,75-Personalstellen (jeweils à 37.500,- Euro/Jahresbetrag) nach folgenden Maßstäben auf die Kommunen in NRW verteilt:

• Jede Kommune mit eigener Ausländerbehörde (ABH) erhält eine 0,75-Stelle (insgesamt 81 0,75-Stellen);
• Jede Kommune mit eigener Einbürgerungsbehörde (EBH) erhält eine 0,75-Stelle (insgesamt 84 0,75 Stellen);
• Die übrigen 35 0,75-Stellen werden an die Kommunen verteilt, welche über eine eigene Einbürgerungsbehörde verfügen und in deren Gebiet der größte Anteil der Ausländer*innen mit einem erlaubten Aufenthalt von mindestens 8 Jahren lebt.

Gefördert werden zusätzliche, neu einzurichtende Personalstellen. Sie sollen die Ausländerbehörden bei der Umsetzung der Bleiberechte für gut integrierte Ausländer*innen nach §§ 25a und 25b AufenthG sowie die Einbürgerungsbehörden bei der Förderung von Einbürgerungen von Menschen, welche die Voraussetzungen erfüllen, unterstützen. Im Zuge der Umsetzung gilt u.a. die verpflichtende Nebenbestimmung, dass die zusätzlichen KIM-Personalstellen in den Ausländer- und Einbürgerungsbehörden mit dem strategischen Overhead (Baustein 1) und den KIM-Case-Manager*innen (Baustein 2) zusammenarbeiten sollen.

Für das laufende Haushaltsjahr hat die Bezirksregierung Arnsberg (Bewilligungsbehörde) der Stadt Oberhausen fachbezogene Pauschalen für drei zusätzliche 0,75-Stellen in der örtlichen Ausländer- und Einbürgerungsbehörde beschieden.

4. Überörtliche Prozessbegleitung durch das Land NRW

Ein weiterer Bestandteil des landesweiten KIM-Implementierungsprozesses ist die Umstrukturierung der Integrationsstrukturen innerhalb der Landesverwaltung. Mit Wirkung zum 01. April 2021 wurde die Landeskoordinierungsstelle der Kommunalen Integrationszentren (LaKI) mittlerweile aufgelöst und die Landesstelle Schulische Integration (LaSI) bei der Bezirksregierung Arnsberg neu eingerichtet. Die strategischen und operativen KIM-Programmelemente und die sonstigen sog. Querschnittsaufgaben im Integrationsbereich werden zukünftig unmittelbar durch das MKFFI wahrgenommen. Im Zuge des Umstrukturierungsprozesses wurde innerhalb des Landesintegrationsministeriums eine spezielle „KIM-Organisationseinheit“ (Referat 425 – Kommunales Integrationsmanagement) neu geschaffen, deren Kerngeschäft auf die strategische Beratung und Organisationsentwicklung der örtlichen KI im Rahmen des langfristigen KIM-Prozesses ausgerichtet ist.

Zudem fördert das Land NRW die wissenschaftliche Begleitung des landesweiten KIM-Implementierungsprozesses in den KI-Kommunen. Die Kommunen sind verpflichtet, mit der wissenschaftlichen Begleitung zusammenzuarbeiten. Außerdem ist die Teilnahme der Kommunen an Fortbildungsveranstaltungen für die KIM-Koordinator*innen, an Formaten des Landes zum interkommunalen Erfahrungsaustausch sowie an einem landesweiten Controlling verpflichtend vorgegeben.

5. Ausgestaltung und erste konkrete Schritte des lokalen Umsetzungsprozesses

Die Ausgestaltung des landesweiten Implementierungsprozesses des “Kommunalen Integrationsmanagement NRW“ erfolgte seitens des Landes leider anfangs weder konsequent systematisch, noch wirklich zielgerichtet. Insbesondere ist zu bemängeln, dass offenbar zuerst / ab sofort die operative Basis (Bausteine 2 & 3) des KIM implementiert werden sollte und erst anschließend der strategische Overhead (Baustein 1). Auch die zeitlichen Verzögerungen im Rahmen der Veröffentlichung von zentralen Förderungsgrundlagen erschwerten die erforderlichen, komplexen Abstimmungsprozesse auf der kommunalen Ebene. Diese Gesamtsituation führte vielerorts zu Verunsicherungen und erschwerte u.a. die Entwicklung und Abstimmung von tragfähigen lokalen Handlungskonzepten.

In Oberhausen wurde seitens des Bereiches 2-6/Kommunales Integrationszentrum bereits frühzeitig ein beteiligungsorientierter Entwicklungsprozess initiiert. Am 24.06.2020 wurden die Mitglieder des „Facharbeitskreises Integration“ über den damals aktuellen „Sachstand“ informiert. Kurz nach der Veröffentlichung des KIM-Handlungskonzeptes der Landesregierung fand eine Sondersitzung des Facharbeitskreises (15.07.2020) mit der Intention statt, die Sichtweisen der Beratungspraxis frühzeitig in den partizipativen Prozess der Konkretisierung der Landesvorgaben einzubeziehen. Auf dieser Basis wurde am 15.09.2020 ein spezieller „KIM-Workshop“ mit zentralen kommunalen Verwaltungsbereichen, der örtlichen Arbeitsverwaltung sowie den Geschäftsführungen der Träger der Freien Wohlfahrtspflege und dem Integrationsrat unter Leitung des Beigeordneten für Familien, Schule, Integration und Sport durchgeführt. Mitte Oktober 2020 wurden die Zwischenergebnisse zum örtlichen Konzeptentwicklungsprozess ausgiebig im Verwaltungsvorstand erörtert.

Auf dieser Grundlage wurde vom örtlichen KI das bereits oben erwähnte lokale Handlungskonzept zur Umsetzung des KIM erarbeitet und bei der Bewilligungsbehörde eingereicht. Zwischenzeitlich wurde vom neuen Referat 425 (Kommunales Integrationsmanagement) des Landesintegrationsministeriums an das KI zurückgemeldet, dass das Konzept in seiner aktuellen Fassung (siehe Anlage 2) als „förderwürdig“ eingestuft wurde. Der angekündigte Zuwendungsbescheid zum KIM-Baustein 1 wird eine entsprechende Textpassage beinhalten.    

Bereits am 14.12.2020 hatte der Haupt- und Finanzausschuss auf der Grundlage einer Delegierung gemäß § 60 Absatz 2 Satz 1 GO NRW anstelle des Rates der Stadt die Einrichtung der für die Umsetzung der KIM-Bausteine 1-3 erforderlichen kommunalen Stellen beschlossen. Die Stellenbesetzungsverfahren für die KIM-Bausteine 2 & 3 wurden mittlerweile eingeleitet und die entsprechenden Stellen ausgeschrieben. Aufgrund des noch fehlenden Zuwendungsbescheides zum KIM-Bausteins 1 konnte dies im Hinblick auf den strategischen Overhead bislang noch nicht realisiert werden.      

Im Rahmen der Umsetzung des KIM-Bausteins 2 werden im laufenden Haushaltsjahr Zuwendungsbestandteile für jeweils eine 1,0-Case-Management-Stelle an folgende Träger der Freien Wohlfahrtspflege weitergeleitet:

• Arbeiterwohlfahrt Oberhausen e.V.,

• Caritasverband Oberhausen e.V.,
• Diakonisches Werk des Ev. Kirchenkreises Oberhausen und
• DRK-Kreisverband Oberhausen (Rhld.) e.V. 

Die Weiterleitung der Landesmittel wird durch einen kommunalen Zuschuss ergänzt, um eine auskömmliche Finanzierung der Stellen sicherzustellen. Ein Teil dieser zusätzlichen und extern verorteten Case-Management-Stellen konnten zwischenzeitlich bereits besetzt werden. 

Am 21.04.2021 hat die Auftaktsitzung des örtlichen Lenkungskreises „Kommunales Integrationsmanagement NRW“ stattgefunden. Im Rahmen der Sitzung wurde u.a. ein Entwurf für eine Geschäftsordnung des Gremiums diskutiert und eine Endfassung verabschiedet, über den Stand und die Planungen zur Umsetzung der einzelnen KIM-Bausteine berichtet und beraten sowie die Projektgruppenarbeit 2021 gemeinsam vorstrukturiert:   

Oberste Priorität im Rahmen der anstehenden Projektgruppenarbeit wird der Entwicklung des, seitens des Landes geforderten, gesonderten Fachkonzeptes für das KIM-Case-Management eingeräumt. Zentrale Inhalte/Fragestellungen für die zeitnah einzurichtende Projektgruppe sind:

• Konkretisierung und inhaltliche Schärfung der Zugangskriterien;
• Wie wird die Zuweisung zum zusätzlichen Beratungsangebot organisiert?;   
• Definition der Schnittstellen zu angrenzenden Beratungs- und CM-Strukturen;
• Festlegung von Leitlinien und fachlichen Standards (inkl. Fortbildung) für die Arbeit der KIM-Case-Manager*innen.

In die Projektgruppenarbeit werden neben Fachkräften der Träger der zusätzlichen Case-management-Stellen insbesondere auch Vertreter*innen des Bereiches 3-1 (Kinder, Jugend und Familie), des Jobcenters Oberhausen, der örtlichen Volkshochschule sowie des Bereiches 0-4 (Chancengleichheit) eingebunden. Bis zur Besetzung der landesgeförderten KIM-Koordinierungsstellen wird die fachliche und organisatorische Begleitung der Projektgruppe durch KI-Bestandspersonal sichergestellt.  

In der zweiten Jahreshälfte soll die Projektgruppenarbeit schrittweise auf die beiden folgenden Themenfelder ausgeweitet werden:

• Entwicklung eines übergreifenden lokalen Case-Management-Konzeptes (aufbauend auf dem entwickelten KIM-CM-Fachkonzeptes);  
• Implementierung eines „Beratungspasses“ für neuzugewanderte bzw. schutzsuchende Menschen in Oberhausen.

Im Rahmen dieser nachgelagerten Prozesse sollen auch verstärkt Migrantenselbstorganisationen und Flüchtlingsinitiativen in die Projektgruppenarbeit einbezogen werden.